Comisia Europeană va revizui aplicarea principiului „Poluatorul plătește“

Curtea de Conturi Europeană consideră că Principiul „Poluatorul plăteşte“ este aplicat ineficient la nivelul Uniunii Europene şi că legislaţia actuală, care impune poluatorilor o serie de obligaţii, nu garantează că aceştia acoperă integral costurile remedierii efectelor activităţii lor asupra mediului. • Matei Dumitru

În „Raportul special 12/2021: Principiul «Polu­a­­torul plă­teș­te»: aplicare inconsecventă în cadrul politicilor de mediu și al acțiunilor pentru mediu ale UE“, Curtea de Conturi Euro­peană (ECA) a analizat dacă acest principiu a fost corect apli­cat în patru domenii ale politicii de mediu: poluarea industrială, de­șe­urile, apa și solul.
Examinând cheltuielile și acțiunile Uniunii Euro­pene din cadrul financiar 2014-2020, Curtea a eva­luat în ce măsură Comisia și statele membre au pro­te­jat bugetul Uniunii să nu fie folosit pen­tru a supor­ta cheltuieli care în mod normal ar fi trebuit să fie aco­perite de poluatori.
Concluziile raportului pus la dispoziția Comisiei Europene re­levă că Principiul „Poluatorul plătește“ (PPP) este reflectat în grade diferite în diversele po­litici de mediu ale UE și că acoperirea și aplicarea sa sunt incomplete.
În ceea ce privește emisiile industriale, Curtea a concluzionat că PPP se aplică celor mai poluante in­­stalații industriale, care intră sub incidența Direc­ti­vei privind emisiile industriale (DEI), dar nu și in­sta­lațiilor mai mici și nu impune proprietarilor să aco­pere costul poluării reziduale pentru societate.
Curtea a constatat că deși numeroase acte legisla­ti­ve contribuie indirect la reducerea presiunilor e­-
x­er­­citate asupra mediului, nu există un cadru general al UE pentru protejarea solului.
În domeniul poluării apelor, una dintre problemele semnalate în raport o constituie prețul prea mic pe care îl plătesc marii consumatori de apă, in­su­­ficient pentru a acoperi costurile de depoluare.

Originile Principiului „Poluatorul plătește“

Principiul „Poluatorul plătește“ a fost in­tro­dus în 1972 de Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică. PPP pre­vede că poluatorul trebuie să suporte chel­tuielile aso­ciate aplicării măsurilor de prevenire și de combatere a poluării ado­ptate de auto­ri­tățile publice pentru ca me­diul să se afle într-o stare acceptabilă. Fac­torii de decizie au putut folosi acest prin­cipiu de-a lungul tim­pului pentru a re­duce poluarea și pentru a reabilita mediul în­conjurător. Poluatorii sunt încurajați să evite daunele aduse me­diului și sunt trași la răspundere pentru po­luarea pe care o ge­nerează. De asemenea, costurile generate de poluare sunt suportate de poluator, nu de contribuabil. La ni­vel economic, aceasta în­seamnă „internali­za­rea externalităților de mediu negative“. Atunci când costurile poluării sunt suportate de poluator, prețurile bunurilor și ser­viciilor cresc pentru a le include. Astfel, preferința con­sumatorilor pentru prețuri mai mici va constitui un stimulent pentru producători să comercializeze pro­duse mai puțin poluante.
Începând cu anul 1972 domeniul de aplicare al PPP s-a extins treptat. Inițial s-a axat exclusiv pe cos­turile de prevenire și de combatere a poluării, dar ul­terior a fost extins pentru a include și costurile mă­su­rilor adoptate de autorități pentru gestionarea emi­siilor de poluanți. O extindere suplimentară a principiului a vizat răspunderea pentru mediul în­conjurător. Astfel poluatorii trebuie să plătească pen­tru daunele pe care le provoacă mediului, indiferent dacă poluarea care a generat daunele s-a situat sub limitele prevăzute de lege (așa-numita „poluare re­ziduală permisă“) sau a fost o poluare accidentală.
În 1992 Declarația Organizației Națiunilor Unite pri­vind mediul și dezvoltarea (cunoscută sub numele de „Declarația de la Rio“) a menționat PPP ca fiind unul dintre cele 27 de principii directoare pentru dez­voltarea durabilă viitoare.
Printre documentele legislative privind protecția me­diului relevante pentru aplicarea PPP se numără: Di­rectiva 2010/75/UE privind emisiile industriale, Di­rectiva-cadru 2008/98/CE privind deșeurile, Di­rec­tiva-cadru 2000/60/CE privind apa, Directiva 2004/35/CE privind răspunderea pentru mediul în­con­jurător, Directiva 2012/18/UE (Directiva Se­veso) privind substanțele periculoase, Directiva 2009/147/CE privind păsările și Directiva 92/43/CEE privind habitatele.
Cu toate că au fost identificate 35 de instrumente le­gislative de politică strategică și de finanțare ale UE ca fiind po­tențial relevante pentru protecția solului, nu există un cadru le­gislativ unic al Uniunii care să reglementeze problema poluării solului.

Poluarea industrială

Directiva privind Emisiile Industriale (DEI) acoperă 33 de sec­toare industriale; la unele vizează toate instalațiile, în timp ce la altele acoperă doar instalațiile mari, cum sunt centralele cu o putere termică nominală totală mai mare de 50 megawați.
Pentru a putea funcționa, instalațiile vizate de di­rectivă trebuie să dispună de o autorizație în care să fie precizate norme specifice și valori limită ale e­misiilor bazate pe concluziile referitoare la „cele mai bune tehnici disponibile“. Toate instalațiile existente tre­buie să se conformeze acestor norme după o perioadă de tranziție de patru ani, iar instalațiile noi tre­buie să fie conforme de la început.
Autoritățile sta­telor membre sunt cele care inspectează instalațiile care intră sub incidența DEI, le penalizează pe cele ne­conforme și le închid în cazurile cele mai grave.
DEI acoperă cele mai poluante instalații industriale, dar nu le impune proprietarilor să acopere și costul pentru societate al impactului poluării re­ziduale. În 2014, Agenția Europeană de Mediu (AEM) a estimat că valoarea daunelor provocate de po­luarea atmosferică reziduală cauzată de 14.000 de in­stalații industriale majore din Uniunea Europeană în perioada 2008-2012 a fost între 329 miliarde și 1.053 miliarde de euro.

Deșeurile

Conform Raportului Curții de Conturi Europene, legislația pri­vind deșeurile reflectă PPP, însă nu garantează că poluatorii aco­peră integral costul poluării.
Directiva-cadru 2008/98/CE privind deșeurile impune statelor mem­bre să atingă obiective obligatorii: 55% din deșeurile munici­pa­le trebuie să fie pregătite pentru reutilizare sau reciclare până în 2025, 60% până în 2030 și 65% până în 2035, iar depozitarea de­șeurilor trebuie să fie limitată la cel mult 10%.În conformitate cu Principiul „Poluatorul plătește“, costurile ges­tionării deșeurilor, inclusiv cele aferente infrastructurii necesare și exploatării acesteia, urmează să fie suportate de producătorul ini­țial sau de deținătorii actuali ori anteriori ai deșeurilor. Statele mem­bre sunt cele care hotărăsc dacă costurile gestionării deșeurilor vor fi suportate de utilizatorul final (de exemplu, consumatorul care elimină deșeurile) sau vor fi suportate parțial sau integral de către producătorul obiectului care a devenit deșeu. Conceptul se numește „Răspundere Extinsă a Producăto­ri­lor“ (REP) și nu este singura modalitate de a pune în aplicare PPP. De exemplu, Di­rectiva privind pungile din plastic impune statelor membre să ia și alte măsuri, cum ar fi stabilirea unor obiective naționale de reducere și/sau instrumente economice cum ar fi taxele și im­pozitele.
Taxele percepute de la cetățeni sau întreprinderi ar trebui să fie proporționale atât cu cantitățile de deșeuri generate, cât și cu daunele provocate mediului. Un studiu privind fi­nan­țarea gestionării deșeurilor precizează că „unele chel­tuieli de mediu se regăsesc doar într-o măsură li­mitată în taxele de utilizare plătite de cetățeni“.
În perioada 2014-2020 se preconiza ca bugetul UE să contribuie – în principal prin politica de coeziune – cu 4,3 miliarde euro la finanțarea infrastructurii de ges­tionare a deșeurilor, pentru colectarea, sortarea și tra­tarea acestora.

Poluarea apei

Statele membre cheltuiesc deja aproximativ 100 mi­liarde euro pe an pentru alimentarea cu apă și ser­vicii de salubritate și vor fi nevoite (cu excepția Ger­maniei) să majoreze suma cu peste 25% pentru a atinge obiectivele legislației UE în ceea ce privește tra­tarea apelor reziduale și apa potabilă. Aceste chel­tu­ieli nu includ investițiile necesare pentru înnoirea in­frastructurii existente și pentru atingerea obiectivelor Directivei-cadru privind apa și ale Directivei privind inundațiile.
Potrivit articolului 9 din Directiva-cadru privind apa, statele mem­bre trebuie să ia în considerare principiul recuperării costurilor serviciilor legate de utilizarea apei, inclusiv a costurilor legate de mediu și de resurse, în special în conformitate cu principiul „Po­luatorul plătește“. Statele membre trebuie să se asigure că contribuția industriei, agriculturii și gospodăriilor la recuperarea costurilor serviciilor legate de utilizarea apei este adecvată în raport cu apa consumată de aceste sectoare.
Cea mai mare problemă în domeniul apei este aceea că de obicei gospodăriile din UE suportă cea mai mare parte a costu­ri­lor serviciilor de alimentare cu apă, deși consumă doar 10% din apă, în timp ce agricultura – sectorul care exercită cele mai mari presiuni asupra resurselor regenerabile de apă dulce – are con­tri­buția cea mai scăzută. Un studiu din 2011 estima că numai în Franța cheltuielile suplimentare plătite de gospodării din cauza po­luării agricole erau de până la 494 euro pe gospodărie pe an. În plus, agricultura se face vinovată și de cea mai mare parte a po­luării apelor subterane.
Adesea, sectorul agricol nu este taxat pentru tratarea apei reziduale, întrucât cea mai mare parte a apei pe care o folosește nu este de­versată în rețeaua de canalizare (și prin urmare nu este tratată). În UE poluarea agricolă difuză cu nitrați și pesticide este prin­cipala cauză pentru care apa subterană nu are o stare chimică bună. Poluarea cu nitrați reprezintă un risc semnificativ pentru viitorul corpurilor de apă subterane, întrucât experții au arătat că în prezent straturile pietroase dintre sol și corpul de apă subterană stochează cantități mari de nitrați. Deoarece nitrații trec lent prin rocă, poate dura un secol sau mai mult până când poluanții ajung în corpul de apă, ceea ce întârzie impactul modificărilor practicilor agricole asupra calității apei subterane.

Poluarea solului

În prezent nu există obiective comune la nivelul UE legate de po­luarea solului și de reabilitarea siturilor contaminate. În 2006 Co­misia a propus o „Directivă-cadru privind solul“ care acoperea pre­venirea contaminării și a degradării solului, precum și identificarea, înregistrarea și reabilitarea siturilor contaminate. Actul normativ viza sectoarele care exercită cele mai mari presiuni asupra calității solului, precum industria și agricultura. Parlamentul European a adoptat un aviz pozitiv, dar nu și Consiliul, iar Comisia a retras propunerea în mai 2014.
Decontaminarea solurilor poluate este costisitoare: în 2006, Co­misia a estimat costul total al curățării solului contaminat din Uni­unea Europeană la 119 miliarde euro. Bugetele publice, inclusiv fondurile UE, finanțează peste 42% din acțiunile de reabilitare: multe activități poluante au avut loc cu mult timp în urmă, astfel încât este mai mare riscul ca poluatorii să nu mai existe, să nu poată fi identificați sau să fie insolvabili. În plus, PPP este greu de aplicat în situațiile de contaminare difuză a solului, din cauza dificultății de a identifica poluatorii.

Criterii de evaluare rămase nedefinite

Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător (DRM) definește trei tipuri de daune aduse mediului care se înca­drează în domeniul său de aplicare, și anume daunele aduse spe­ciilor protejate și habitatelor naturale, cele aduse apei și cele aduse solului. Directiva se aplică atunci când daunele aduse me­diu­lui sunt considerate „semnificative“, dar nu prevede criterii pentru evaluarea acestora sau pentru determinarea pragului lor de semnificație.
Criteriile de evaluare a daunelor semnificative aduse mediului și care prin urmare fac obiectul Principiului „Poluatorul Plătește“ variază semnificativ de la un stat membru la altul. Este posibil ca un eveniment care declanșează aplicarea DRM într-un stat membru să nu o declanșeze în altul. În cazul specific al definiției elementelor care constituie „daune aduse solului“, DRM se referă doar la daunele care creează un risc semnificativ pentru sănătatea umană, nu și la cele care creează un risc similar pentru mediul înconjurător.
Rețeaua Uniunii Europene pentru punerea în aplicare și respec­ta­rea legislației din domeniul mediului (IMPEL) a identificat ne­cesitatea ca operatorii de la nivel național să facă schimb de ex­periență pentru detectarea, identificarea și determinarea dau­ne­lor aduse mediului. Pentru a răspunde acestei nevoi, IMPEL ela­borează un manual în care detaliază criteriile de evaluare a „da­unelor aduse mediului“, pe care intenționează să îl publice în 2021. În programul său de lucru pentru perioada 2021-2024, Co­misia a precizat că intenționează „să coopereze la proiectul IMPEL și să folosească rezultatele proiectului în cadrul consoli­dă­rii capacităților“, dar nu a prevăzut nicio acțiune specifică în acest sens.

Polițele de asigurare

Raportul ECA semnalează că de multe ori costurile de remediere a daunelor aduse mediului depășesc activele unui operator, iar în caz de insolvență acesta nu poate efectua acțiunea de remediere și costurile sunt suportate din fonduri publice și din bugetul Uniunii.
DRM prevede obligația statelor membre de a încuraja „dezvoltarea unor instrumente și piețe de garanție financiară (…) pentru a permite operatorilor să folosească instrumente de garanție financiară pentru a acoperi responsabilitățile care le incumbă“. Garanția financiară poate fi o poliță de asigurare, o contribuție la un fond de mediu, o garanție bancară, obligațiuni sau unele rezerve proprii.
Cu toate acestea, statele membre nu au obligația de a impune existența acestei garanții. Există totuși şapte state membre (Cehia, Irlanda, Spania, Italia, Polonia, Portugalia și Slovacia) care prevăd o garanție financiară pentru toate răspunderile privind mediul înconjurător sau pentru o parte dintre acestea.
Portugalia impune o garanție financiară obligatorie pentru toate activitățile riscante din punctul de vedere al mediului acceptând o gamă largă de instrumente de garanție financiară, precum polițe de asigurare, garanții bancare, fonduri de mediu și fonduri proprii. Ca urmare, țara nu a raportat niciun caz de insolvență care să fi împiedicat aplicarea răspunderii pentru mediul înconjurător.
Curtea a identificat însă opt proiecte din regiunea Campania din Italia care au primit finanțare în valoare de 27,2 milioane euro din partea UE pentru a remedia poluarea provocată într-o perioadă în care legislația Uniunii privind protecția mediului era deja în vigoare. Operatorii responsabili pentru depozitele de deșeuri municipale nu au respectat legislația privind protecția mediului, dar autoritățile publice responsabile cu supravegherea acestor situri nu i-au obligat să plătească pentru poluarea pe care au generat-o. În consecință, contribuția din fondurile ESI la cele opt proiecte de reabilitare a depozitelor de deșeuri din Campania a fost de 27,2 milioane euro.

Recomandările Curții de Conturi Europene

Raportul subliniază necesitatea reevaluării până în 2024 a reglementărilor și a raportului cost-beneficiu pentru o mai bună aplicare a principiului „Poluatorul plătește“, în special în ceea ce privește reducerea valorilor limită ale emisiilor și combaterea poluării difuze a apei pentru toate sursele de proveniență, inclusiv agricultura.
Până la sfârșitul anului 2023 Comisia ar trebui să examineze posibilitatea de îmbunătățire a criteriilor utilizate pentru definirea daunelor aduse mediului și posibilitatea de utilizare sporită a unor instrumente care să ofere o garanție financiară.
O altă recomandare vizează protejarea fondurilor UE astfel încât acestea să nu fie folosite pentru a finanța proiecte care ar trebui să intre în sarcina poluatorului. Comisia ar trebui ca până în 2025 să condiționeze utilizarea fondurilor UE de verificări efectu­a­te în colaborare cu statele membre, prin care să se stabilească fap­tul că autoritățile competente au luat toate măsurile necesare pen­tru a taxa poluatorul pentru poluarea de care este responsabil. Totodată, Comisia va trebui să propună modificările legislative necesare pentru a impune operatorilor utilizarea de garanții fi­nan­ciare pentru riscurile de mediu.
Scopul politicii de mediu a Uniunii Europene este ca toți cetățenii UE să trăiască într-un mediu sănătos, în care resursele natu­rale sunt gestionate sustenabil, iar biodiversitatea este protejată. De aceea este nevoie ca Principiul „Poluatorul plătește“ să fie aplicat corect și eficient în așa fel încât să își atingă obiectivul pentru ca­re a fost introdus de Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică în 1972.
Auditul Raportului Curții de Conturi Europene a fost condus de Viorel Ștefan, membru al Curții de Conturi Europene.